PAC 2014-2020 : des stratégies divergentes en Europe

L’heure est à l’austérité en Europe, et, pour la première fois dans l’histoire de l’Union, le budget européen a été revu à la baisse pour la période 2014-2020. À 960 milliards d’euros de crédits d’engagement (908 milliards d’euros de crédits de paiement), il recule de 3,4 % par rapport au précédent budget. L’enveloppe allouée à la politique agricole commune (PAC) régresse de 10 %, à près de 363 milliards d’euros sur 7 ans, répartis en 278 milliards d’euros (− 8,8 %) pour les paiements directs et les mesures de marché, et 85 milliards d’euros (− 13,4 %) pour le second pilier, consacré au développement rural. La réforme offre toutefois la possibilité aux États membres de transférer jusqu’à 15 % (et même 25 % dans les nouveaux pays membres) des budgets entre les deux piliers, une fois les enveloppes nationales définies.

Par rapport aux premières hypothèses portées par le président de la Commission européenne de l’époque, José Manuel Barroso, le budget de la PAC est relativement préservé (des réductions comprises entre − 30 et − 40 % avaient été évoquées) (^{figure 1}).

La France demeure le premier bénéficiaire du budget de la PAC, suivie de l’Allemagne et de l’Espagne. L’utilisation du budget agricole de l’Union européenne diverge entre les États membres (^{figure 2a}).

DU CONTRASTE INITIAL À L’HARMONISATION

À la veille de l’application de la réforme, les États membres de l’Union européenne n’avaient pas tous la même structure de soutien, notamment concernant le premier pilier. En effet, tous les pays n’avaient pas opté pour une stratégie identique lorsque le découplage de la quasi-totalité des aides a été voté en 2003, puis appliqué entre 2005 et 2007 (encadré). Les États membres avaient alors plusieurs options pour attribuer les nouveaux paiements découplés (^{figure 3}).

Un État pouvait définir le montant des aides découplées par exploitation en fonction des aides perçues historiquement (entre 2000 et 2002).

Un pays de l’Union pouvait préférer “régionaliser”, c’est-à-dire mutualiser les aides découplées au sein d’une zone, d’un type de terre, d’une région ou opter pour une démarche à l’échelle de l’État.

Une solution hybride était possible, additionnant les deux options précédentes de manière soit permanente (statique), soit transitoire pour aller vers un paiement globalement mutualisé.

À cela s’ajoutaient des stratégies différentes en termes de couplage (couplage partiel et secteur éligible, découplage total), dont le niveau était de toute façon limité.

Depuis l’entrée en vigueur de la réforme de Luxembourg (2003), la quasi-totalité des soutiens ont été découplés. La révision à mi-parcours suivante, appelée bilan de santé de la PAC (voté en 2008 et appliqué en 2010), a confirmé ce processus. Certains États membres ont poursuivi la mutualisation de leurs soutiens découplés, menant à des situations diverses à la veille de l’entrée en vigueur de la nouvelle réforme (^tableau).

À partir de 2015, les États membres peuvent coupler jusqu’à 15 % (voire davantage, par dérogation, dans certaines circonstances justifiées) du premier pilier, mais les primes historiques restantes (prime au maintien troupeau vache allaitante [PMTVA] et prime compensatrice ovine [PCO]) disparaissent définitivement⁽¹⁾.

Si la réforme tend vers plus d’uniformisation en termes de soutiens découplés, via la convergence vers un système mutualisé, des marges de manœuvre sont laissées aux États membres⁽¹⁾ (^{figure 4}). Un focus sur la situation et les choix de quelques concurrents et/ou partenaires de l’Union européenne (principaux producteurs dans le secteur des ruminants) est proposé dans la suite de cet article.

EN ALLEMAGNE : DES SOUTIENS DÉJÀ TRÈS CONVERGENTS

Le pays leader européen de production laitière, également exportateur de viande bovine (surtout d’origine laitière), a fait le choix d’une convergence nationale totale progressive des paiements découplés à partir de 2015. Un montant uniforme à 259 €/ha est visé en 2019 (paiement de base : 174 €/ha ; verdissement : 85 €/ha).

Depuis 2005, l’Allemagne réduit les écarts entre régions et elle est parvenue à un montant unique par région en 2013.

En parallèle, elle a opté pour l’instauration d’un paiement distributif afin de soutenir les petites et moyennes exploitations. Doté de 7 % de l’enveloppe du premier pilier, il consistera en un paiement supplémentaire de 50 €/ha pour les 30 premiers hectares et de 30 €/ha pour les 16 hectares suivants, ce qui n’excédera pas 1 980 € par exploitation. L’Allemagne n’a programmé presque aucun soutien couplé sur le premier pilier, confirmant le choix de découplage maximal de 2003 appliqué dès 2006. Enfin, 4,5 % des fonds du premier pilier sont transférés vers le second (gérés par les länder).

Les premiers pas du découplage et de la convergence réalisés entre 2005 et 2013 s’étaient notamment traduits par une forte redistribution des aides au profit des surfaces en herbe. Les exploitations extensives de ruminants ont été gagnantes, celles d’engraissement intensif et les troupeaux laitiers de plus de 50 vaches plutôt perdants. La nouvelle réforme aura peu ou pas d’impact.

L’abolition des quotas laitiers aura davantage de conséquences. Impatients, les éleveurs laitiers ont déjà profité de la hausse progressive du quota national pour augmenter leur production. Le nord de l’Allemagne affiche, sur ce point, un dynamisme bien plus fort que le sud du pays, où la production était historiquement la plus élevée. Cette situation pourrait se poursuivre dans les 5 à 10 prochaines années.

AU SEIN DU ROYAUME-UNI, LES STRATÉGIES DIVERGENT

→ Le Royaume-Uni, troisième pays laitier européen, troisième producteur de viande bovine et premier cheptel européen d’ovins, recevra 25 milliards d’euros d’aides directes du premier pilier (8 % du budget communautaire) et 2,6 milliards d’euros du second pilier (3 % du budget européen). La gestion des aides de la PAC est sous la responsabilité de chacune des nations du Royaume (Irlande du Nord, Écosse, pays de Galles et Angleterre). Toutes ont opté pour la convergence totale des soutiens découplés en 2019, sauf l’Irlande du Nord (en 2021).

→ L’Angleterre a choisi de simplifier, passant, à terme, de trois à deux zones (plaine et colline, versus montagne). L’objectif est de limiter l’ampleur des transferts budgétaires des systèmes intensifs vers les exploitations extensives. Le montant des aides passera entre 2015 et 2019 de 262 à 244 €/ha dans l’ancienne zone de plaine, de 211 à 244 €/ha dans l’ancienne zone de colline et de 37 à 70 €/ha en montagne. Le pays de Galles a maintenu trois zones géographiques distinctes (droit à paiement unique [DPU] : 240 €/ha en plaine, 200 €/ha pour les collines et seulement 20 €/ha pour la montagne). L’Écosse opte pour un zonage plus fin, défini en fonction de la qualité agronomique des parcelles : de 10 €/ha pour les moins bonnes à 200 €/ha pour les meilleures, en passant par 35 €/ha. L’Irlande du nord n’a retenu qu’une seule zone.

→ Seule l’Écosse a instauré deux aides couplées. L’une vise l’élevage bovin viande (100 à 160 € par veau de race allaitante à 75 %, né en Écosse) et correspond à 8 % de l’enveloppe nationale d’aides directes du premier pilier auxquels s’ajouteront 45 millions de livres sterling du second pilier. L’autre est accordée aux agnelles dans les régions les plus défavorisées (100 € qui vont constituer un avantage compétitif à la « frontière » avec l’Angleterre et qui correspondent à 2 % des aides directes du premier pilier).

RÉPUBLIQUE D’IRLANDE : UNE STRATÉGIE D’ABORD LAITIÈRE

Avec 92 % de sa surface agricole utile (SAU) occupée par de l’herbe, l’Irlande fait la part belle à l’élevage de ruminants. Sur près de 140 000 exploitations au dernier recensement agricole (2010), 78 000 étaient spécialisées dans l’élevage bovin viande, 26 000 dans les ovins et 16 000 dans le lait, auxquelles s’ajoutent 5 000 exploitations de polyculture-élevage ou avec des élevages combinés.

Quatre-vingt-dix pour cent de la viande bovine est exportée et 80 % en élevage ovin. Quatre-vingt-dix pour cent du chiffre d’affaires de la filière laitière est réalisé à l’exportation. L’ambition est de doubler les volumes de lait produits dans le pays, et d’atteindre des hausses de 40 % et de 30 % en valeur pour les productions de viandes bovine et ovine respectivement.

Pour cela, et afin de limiter l’impact négatif de la convergence des paiments directs découplés sur certains secteurs, l’Irlande a fait le choix de les limiter à 60 % au niveau national d’ici à 2019. Des secteurs tels que l’engraissement de bovins ou les grandes cultures, avec des DPU moyens situés bien au-dessus de la moyenne irlandaise, auraient en effet été particulièrement perdants avec une convergence à 100 %.

Le pays n’utilisera ni les paiements redistributifs ni le couplage (en dehors de 3 millions d’euros par an, soit seulement 0,2 % de l’enveloppe du premier pilier, réservés aux cultures protéiques).

À l’exception des exploitations spécialisées dans les grandes cultures, essentiellement perdantes avec la réforme, il y aura des “gagnants” et des “perdants” dans tous les secteurs agricoles.

Certains d’entre eux comme celui de l’engraissement suscitent d’importantes préoccupations. Ainsi, 40 % de la viande bovine irlandaise est produite dans des élevages qui vont perdre plus de 10 % de leur revenu avec la convergence, contre seulement 10 % dans des exploitations qui vont gagner plus de 10 % de leur revenu. Le marché ne permettra pas de compenser les pertes occasionnées par la réforme, ce qui orientera les choix de production des éleveurs. L’éventuel passage à une production plus extensive pourrait avoir des répercussions majeures sur le niveau de production global du pays et, par voie de conséquence, en aval sur l’industrie de transformation et l’emploi en dehors des zones urbaines. L’Irlande considère, toutefois, cette réforme comme le moyen d’aider les éleveurs à gagner en efficience et en productivité pour augmenter la compétitivité globale du secteur.

La réforme ne devrait pas entraîner d’importants changements dans le secteur ovin.

Pour le lait, près des deux tiers des éleveurs devraient subir des pertes d’aides avec la convergence. Toutefois, en grande majorité, ces manques à gagner ne dépasseraient pas 10 % de leurs aides, et pourraient donc avoir peu d’influence sur la production laitière du pays. Mais comment va s’organiser la production après la fin des quotas laitiers en 2015 pour gérer la volatilité du prix du lait à l’avenir ?

EN ITALIE, LA CONVERGENCE MENACE LES ENGRAISSEURS SPÉCIALISÉS

Le taux d’autosuffisance de la filière laitière n’est que de 70 %. Le déficit est encore plus important en viande bovine et tend même à s’accroître d’année en année.

La production de lait comme l’engraissement de bovins sont concentrés dans la plaine du Pô, où le maïs ensilage peut atteindre des rendements de l’ordre de 20 t de matière sèche [MS]/ha. Les vaches laitières sont surtout présentes en Lombardie (zone de l’appellation d’origine protégée [AOP] Grana Padano) et en Émilie-Romagne (zone de l’AOP Parmigiano Reggiano). L’engraissement s’est donc développé plutôt en Vénétie et dans le Piémont.

Pour limiter les impacts, notamment chez les engraisseurs, la convergence des aides découplées sera limitée à 60 %, avec limitation des pertes à 30 %. Les paiements couplés seront renforcés et compteront pour 11 % du premier pilier. Ils seront répartis sur de nombreux secteurs (9 % pour le secteur allaitant, 16 % pour l’engraissement de jeunes bovins, 20 % pour le secteur laitier, 4 % pour les ovins-caprins, 22 % pour les oléoprotéagineux et le blé dur, 16 % pour les oliviers, etc.).

Ainsi, le secteur laitier recevra 84,6 millions d’euros d’aides couplées (74,6 millions pour l’ensemble du secteur et 10 millions supplémentaires pour le lait de montagne). Les éleveurs de plaine toucheront environ 56 € par vache productive et les éleveurs de montagne 96 €. Cette prime sera conditionnée à une naissance de veau et à un rendement laitier minimal défini au niveau régional.

Une enveloppe de 40,5 millions d’euros sera allouée aux vaches allaitantes inscrites aux herdbooks (200 000 bêtes, 202 €/tête).

Et 66,4 millions d’euros seront destinés au secteur de l’engraissement. Les bovins âgés de 12 à 24 mois à l’abattage et ayant été détenus au moins 6 mois sur l’exploitation pourront ainsi prétendre à une aide estimée à 47 €/tête.

Quinze millions d’euros seront alloués au secteur ovin-caprin, un budget en nette décroissance et très déficitaire en viande. Et 9,5 millions iront à la lutte contre la tremblante, via une aide estimée à 12 € pour chaque brebis identifiée et inscrite à un plan régional de sélection pour la résistance à la tremblante. De plus, 5,5 millions d’euros seront affectés au soutien de la production de qualité : les éleveurs percevront environ 10 € pour chaque agneau abattu sous indication géographique protégée (IGP).

Le second pilier est régionalisé en Italie et se décline en vingt plans régionaux de développement rural. Les mesures phares porteront sur l’innovation, l’investissement, la réduction des gaz à effet de serre (GES) et le bien-être animal.

Les engraisseurs italiens, qui recevaient des aides (DPU) pouvant aller jusqu’à 1 800 €/ha, perdront en moyenne 48 % de leurs paiements découplés en raison de la convergence des aides (source : Centro ricerche produzioni animali). L’augmentation de l’enveloppe couplée nationale ne permettra pas de hausse significative des soutiens par tête (estimés à 47 €). La rentabilité du secteur devrait encore se dégrader et le déclin pourrait s’accélérer.

L’impact sur le secteur laitier devrait être moindre.

L’ESPAGNE MOBILISE LES MESURES POUR UN STATU QUO

→ En Espagne, la production agricole est diversifiée. L’élevage de ruminants est bien représenté et encore largement atomisé.

La réforme devrait conforter les régions les mieux dotées et les plus intensives. En zone de montagnes et dans les zones défavorisées, les érosions de production constatées dans la décennie passée vont se poursuivre.

→ À l’issue des négociations communautaires comme nationales, le budget agricole est relativement stable (en valeur nominale). L’Espagne demeure le deuxième bénéficiaire de la PAC. De plus, la subsidiarité permise par les règlements communautaires offre les moyens de limiter la convergence.

Attribuant actuellement ses soutiens découplés sur la base de références historiques (comme en France), l’Espagne va réduire la convergence à l’horizon 2019 au plus bas niveau possible (60 %). Les pertes engendrées ne dépasseront pas 30 % par exploitation. Le paiement lié au “verdissement” sera également attribué de façon proportionnelle au paiement découplé.

La convergence va être régionalisée pour éviter les redistributions. Le paiement de base variera aussi, au sein d’une même région, en fonction des surfaces cultivées (cultures arables/irriguées, prairies permanentes/temporaires). Les enveloppes budgétaires par régions seront proportionnelles aux paiements directs qu’elles ont distribués en 2013.

L’Espagne a gardé, jusqu’à ce jour, plus de 10 % de son premier pilier couplé (dont la PMTVA sous sa forme “historique”, comme en France). En 2015, elle utilisera 12,1 % de l’enveloppe du premier pilier sous la forme de soutiens couplés : 3,9 % du premier pilier pour la vache allaitante, 3,2 % pour le secteur ovin, 1,9 % pour les vaches laitières, 0,9 % pour les jeunes bovins et 0,3 % pour les caprins.

Ces paiements ne sont pas assez attractifs, notamment pour les exploitations traditionnelles situées en zones défavorisées et de montagne. C’est la même chose pour les choix retenus en termes de convergence. La convergence minimale appliquée limitera le transfert de paiements entre régions et entre productions.

POLOGNE : DES NIVEAUX DE SOUTIEN JAMAIS CONNUS

En 10 ans, la collecte de lait en Pologne a progressé de près de 32 %, d’où un rang de quatrième producteur européen. Acteur majeur dans le secteur de la viande bovine, via l’export, l’engraissement s’y est développé par la mise en place de petits ateliers dans les exploitations laitières ou dans les petites structures n’ayant pu s’adapter aux normes européennes.

Entre 2014 et 2020, la Pologne recevra 23,8 milliards d’euros d’aides directes du premier pilier, soit 8 % du budget communautaire, et 8,6 milliards d’euros pour l’aide au développement rural (9 %). Jusqu’ici première bénéficiaire du second pilier, elle a fait le choix de transférer 25 % de son enveloppe vers le premier pilier. L’histoire de la Pologne étant récente dans l’Union européenne, les agriculteurs bénéficient d’un paiement simplifié à l’hectare, maintenu jusqu’en 2019 (110 €/ha). L’instauration d’un paiement redistributif permettra aux exploitations de bénéficier de 41 €/ha supplémentaires pour les 30 premiers hectares.

La Pologne soutient son élevage et les protéagineux via la mise en place des aides couplées, inexistantes jusqu’ici (15 % de l’enveloppe du premier pilier). L’objectif est de conforter le revenu, de favoriser l’agriculteur “actif” et d’enrayer la baisse tendancielle du cheptel. Ainsi, 70 € sont accordés par vache laitière (si l’élevage en compte plus de 3, dans la limite de 30) et par mâle âgé de moins de 24 mois (avec la même limite de 30 têtes). Les éleveurs possédant plus de 10 brebis ou plus de 5 chèvres bénéficient d’une aide (25 € et 15 € par bête respectivement).

Souvent mixtes, les exploitations bénéficieront des deux types de primes (lait/jeune bovin) (^photo). Des ateliers d’engraissement pourraient être “consolidés” au sein des exploitations laitières (ou créés). Néanmoins, la disparition des quotas, dans un contexte de tension sur le foncier agricole disponible, pourrait accentuer la spécialisation laitière, notamment en Podlachie, le principal bassin de production laitière de Pologne.

Conclusion

Ainsi, sous couvert d’harmonisation, la nouvelle réforme autorise des choix nationaux contrastés (subsidiarité). Elle apparaît comme un révélateur des stratégies nationales pour les exploitations et les filières lait et viande.

Des chantiers économiques majeurs ont été mis de côté, comme la gestion des aléas et de la volatilité des marchés. Dans certains pays, c’est aux assurances privées de prendre le relais. Pour d’autres, une politique publique de régulation des marchés est indispensable. Ces aspects relèvent du débat de la prochaine PAC, qui a déjà débuté.

• (1) Voir les articles « Soutiens européens à l’agriculture : entre harmonisation et système à la carte », « Les nouveaux soutiens couplés en France à partir de 2015 » et « Quels impacts de la PAC 2014-2020 dans le secteur des viandes de ruminants » de B. Buczinski et coll. Point Vét. 2015;352:58-62, 64-66,68-73.